北京注册会计师协会专家信箱专家观点[2018年第四期]
特别提示
针对近期专家信箱收集到的执业人员提出的专业问题，北京注册会计师协会邀请专业技术委员会专家进行了相应解答，仅供参考。
本解答仅代表专家个人观点，不代表任何机构；不能替代相关法律法规、注册会计师执业准则以及注册会计师职业判断。
会计师事务所及从业人员在执业中需根据相关法律法规、风险导向原则以及实际执业情况做出职业判断，搜集充分适当的审计证据，不能照搬照抄。
“十八大”以来，党中央、国务院及相关部委就加快实施创新驱动发展战略，推进科技领域“放管服”改革，修订、完善并发布了一系列有关中央财政科技项目及经费管理的法规。相关新政对科技项目单位合规性提出更高要求，同时也加大了注册会计师的审计责任。近期，针对中央财政科技经费审计业务，我会陆续收到会计师事务所和注册会计师的专业咨询。为帮助执业人员准确把握政策、积极应对、降低风险，现对中央财政科技项目及经费管理的相关政策进行全面梳理，供会计师事务所和注册会计师了解和参考。
一、中央财政科技经费管理相关政策发布情况
(一)2014年以前发布的关于中央财政科技经费管理的相关规定
早在“十一五”开局之年， 2006年1月，党中央、国务院召开全国科技大会，对实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》进行全面部署。
1.2006年8月，为进一步规范财政科技经费管理，国务院办公厅转发财政部、科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见》的通知(国办发[2006]56号)，通知要求建立和完善国家科技计划(基金等)经费管理制度。之后，陆续发布了《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》(财教[2006]159号)、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》(财教[2006] 160号)、《国家高技术研究发展计划(863计划)专项经费管理办法》(财教[2006] 163号)、《国际科技合作与交流专项经费管理办法》(财教[2007]428号)和《公益性行业科研专项经费管理试行办法》(财教[2006] 219号)等五类经费管理办法。
2.2007年7月，科技部发布《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》(国科发财字[2007]393号)，对科技部管理的各类科技计划、科技专项经费使用情况组织开展的监督检查工作进行规范。
3.针对国家科技重大专项的管理，科技部、财政部、发改委于2008年发布《国家科技重大专项管理暂行规定》(国科发计﹝2008﹞454号)。随后，财政部、科技部出台了一系列涉及国家科技重大专项资金管理及结题财务验收的具体规定，各牵头组织单位制定了相应的实施细则。
4.2011年9月，财政部、科技部发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[2011]434号)，对“调整课题经费开支范围”、“简化预算调整程序”，以及“强化课题承担单位和课题合作单位的职责”等事项进行了明确。
5.2012年4月，科技部发布《关于进一步加强国家科技计划项目(课题)承担单位法人责任的若干意见》(国科发计[2012]86号)。
(二)2014年以前发布的多项管理制度可能将不再适用
随着《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发[2014]64号)的不断推进，中央财政科技经费渠道可能将全面整合到国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项等，五类科技计划(专项、基金等)运行。因此，随着“十一五”、“十二五”期间设立的如“863计划”和“973计划”等的结题、终止或被优化整合，2014年以前发布的国办发[2006]56号，国科发财字[2007]393号，财教[2006]159号、160号、163号、219号、428号及财教[2011]434号等相关文件，可能将不再适用。
(三)2014年及以后发布的关于中央财政科技经费管理的相关规定
1.2014年3月，国务院按照《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》的要求，发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)。对改进科研项目管理流程和资金管理，以及加强科研项目和资金监督等事项提出改进意见。
2014年12月，国务院发布《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发[2014]64号)。对优化科技计划布局、整合现有科技计划等进行明确，并提出“2017年，经过三年的改革过渡期，全面按照优化整合后的五类科技计划(专项、基金等)运行，不再保留优化整合之前的科技计划经费渠道，并在实践中不断深化改革，修订或制定科技计划和资金管理制度，营造良好的创新环境”的要求。
2.2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)。对改进中央财政科研项目资金管理、规范管理，改进服务，以及加强制度建设和工作检查等提出具体要求。
3.2018年7月，国务院下发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)。要求优化科研项目和经费管理、完善有利于创新的评价激励制度，以及开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点。
4.为贯彻落实党和国家有关科技体制和科研资金管理的改革精神，财政部、科技部等部门陆续发布了：
(1)《国家科技重大专项(民口)资金管理办法》(财科教[2017]74号)、《国家科技重大专项(民口)项目(课题)财务验收办法》(财科教〔2017〕75号)以及《国家科技重大专项(民口)管理规定》(国科发专[2017]145号)、《国家科技重大专项(民口)验收管理办法》(国科发专〔2018〕37号)、《国家科技重大专项(民口)档案管理规定》的通知(国科发专〔2017〕348号)。
(2)《国家重点研发计划资金管理办法》(财科教[2016]113号)、《国家重点研发计划管理暂行办法》(财科发资[2017]152号)和《〈国家重点研发计划资金管理办法〉配套实施细则》(国科发资[2017]261号)、《国家重点研发计划项目中期检查工作规范(试行)》(国科资函〔2018〕3号)、《国家重点研发计划项目验收工作规范(试行)》(国科资函〔2018〕5号)。
(3)《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教[2015]15号，国家杰出青年科学基金项目资金管理依照本办法执行)和《关于国家自然科学基金资助项目资金管理有关问题的补充通知》(财科教[2016]19号)、《国家社会科学基金项目资金管理办法》(财教[2016]304号)。
(4)《中央财政科技计划(专项、基金等)监督工作暂行规定》(国科发政〔2015〕471号)、《中央财政科技计划(专项、基金等)科技报告管理暂行办法》的通知(国科发创〔2016〕419号)、《关于中央财政科研项目使用公务卡结算有关事项的通知》(财库[2015]245号)、《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》(财科教[2017]128号)、《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》、《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库[2016]194号)和《国家科技计划(专项、基金等)严重失信行为记录暂行规定》(国科发政[2016]97号)、《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》(财科教[2017]6号)、中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》(2018年5月30日对外发布)、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)等管理规定。
附件1：中央财政科技经费资金管理相关政策梳理表
二、五类科技计划(专项、基金等)主要相关政策及管理
(一)国家科技重大专项
1.主要政策
国家科技重大专项(以下简称重大专项)是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程。国家科技重大专项自“十一五”中期启动以来，一直由国务院统一领导，国家科技教育领导小组统筹、协调和指导，科技部会同发改委、财政部(简称三部门)，建立三部门工作机制，研究解决重大专项组织实施中的重大问题，各司其职，共同推动重大专项的组织实施管理。
2017年，三部门整合修订并出台了《国家科技重大专项(民口)资金管理办法》和《国家科技重大专项(民口)管理规定》。《民口科技重大专项资金管理暂行办法》(财教〔2009〕218)及其他相关配套规定，等均予废止。
附件2：《国家科技重大专项民口资金管理办法》重点内容摘录
2.重大专项(民口)的管理
重大专项(民口)的组织实施，由国务院统一领导，国家科技教育领导小组、国家科技体制改革和创新体系建设领导小组加强统筹、协调和指导。
(1)组织管理
国家科技计划(专项、基金等)管理部际联席会议负责审议重大专项总体布局、新增重大专项立项建议和实施方案、重大专项发展规划和有关管理规定，以及遴选确定项目管理专业机构等重大事项。
在部际联席会议制度下，科技部、发改委、财政部负责重大专项综合协调和整体推动，研究解决重大专项组织实施中的重大问题，各司其职。科技部负责协调重大专项与国家其他科技计划(专项、基金等)的衔接；牵头组织研究制订重大专项相关管理办法以及与实施相关的科技配套政策；承担重大专项日常组织协调和联络沟通工作等。发改委牵头组织研究制订重大专项组织实施中的相关产业配套政策等；负责协调重大专项与国家重大工程的衔接等。财政部负责研究制订重大专项组织实施中的相关财政政策，牵头研究制订中央财政安排的重大专项资金的管理办法；负责提出重大专项概预算编制的要求，牵头审核重大专项总概算和阶段概算，审核并批复重大专项分年度概算和年度预算；按规定审核批复重大专项概预算调剂。
重大专项牵头组织单位，负责重大专项的具体组织实施，建立多部门共同参与的机制，充分调动全社会力量参与重大专项实施，保证重大专项顺利组织实施并完成预期目标；会同有关部门和单位成立重大专项实施管理办公室，具体负责重大专项实施的日常工作。重大专项项目(课题)的具体管理工作原则上委托专业机构承担。各重大专项组建专项总体专家组，配合专项实施管理办公室做好专项的具体组织实施工作。
专业机构接受部际联席会议办公室与牵头组织单位的共同委托，负责对重大专项项目(课题)的具体管理工作(尚未委托专业机构的重大专项，其职责由专项实施管理办公室承担)。
重大专项任务的承担单位是项目(课题)执行责任主体，要按照法人管理责任制的要求，强化内部控制与风险管理，对项目(课题)实施和资金管理负责。按照项目(课题)任务合同书要求，落实配套支撑条件，组织任务实施，规范使用资金，促进成果转化，完成既定目标。
地方政府加强统一领导，根据实际情况，建立科技、发展改革、财政及有关部门的协调机制，做好相关国家科技重大专项工作的统筹协调和配套支撑条件的落实工作；组织力量积极承担重大专项的研究开发任务；做好地方科技项目(专项)与国家科技重大专项的衔接配套；及时与三部门、牵头组织单位进行联络沟通。
(2)计划管理
根据国务院批复的重大专项实施方案，各牵头组织单位组织专家组、专业机构等编制重大专项阶段实施计划。重大专项牵头组织单位将重大专项阶段实施计划报三部门综合平衡。重大专项牵头组织单位根据综合平衡意见，组织修改和完善阶段实施计划报三部门备案。
重大专项实施过程中，涉及重大专项实施方案目标、概算、进度、组织实施方式的重大调整等事项，由牵头组织单位提出建议，经三部门审核后，报国务院批准。涉及重大专项阶段实施计划目标、分年度概算和年度预算总额的重大调整等事项，由牵头组织单位按程序报三部门。涉及重大专项阶段实施计划和年度计划其他一般性调整的事项，由牵头组织单位核准，报三部门备案。重大专项牵头组织单位根据三部门综合平衡意见和财政部预算批复，向专业机构下达项目(课题)立项批复(含预算)。
专业机构根据牵头组织单位下达的立项批复，与项目(课题)承担单位签订《重大专项项目(课题)任务合同书》，加盖重大专项合同专用章；需地方(有关单位)提供配套条件和资金投入的，由地方有关部门或有关单位在项目(课题)任务合同书上盖章。
专业机构按照项目(课题)任务合同书，检查、督促项目(课题)相关配套条件的落实，负责日常管理，并建立项目(课题)诚信档案。重大专项实行年度报告制度。需要调整或撤销的一般性项目(课题)，由专业机构提出书面意见，报重大专项牵头组织单位核准，并报三部门备案。
(3)预算管理
重大专项实行概预算管理，项目(课题)实行预算管理。重大专项资金来源包括中央财政资金、地方财政资金、单位自筹资金以及从其他渠道获得的资金。
重大专项实行全口径预算编制，应当全面反映重大专项组织实施过程中的各项收入和支出，明确提出各项支出所需资金的来源渠道。牵头组织单位根据三部门综合平衡意见和财政部预算批复，向专业机构下达项目(课题)立项批复(含预算)。专业机构根据立项批复(含预算)与项目(课题)牵头承担单位签订项目(课题)的任务合同书。
任务合同书是项目(课题)预算执行、财务验收和监督检查的依据。任务合同书应以项目(课题)预算申报书为基础，明确项目(课题)牵头承担单位和参与单位的资金额度，包括其他来源资金和其他配套条件等。承担单位应当按照下达的预算执行。项目(课题)在研期间，年度剩余资金结转下一年度继续使用。预算确有必要调剂时，应当按照调剂范围和权限，履行相关程序：
(1)专项年度预算总额的调剂，由专业机构提出申请，牵头组织单位审核后报财政部批复。
(2)项目(课题)年度预算总额调剂，由项目(课题)牵头承担单位向专业机构提出申请，专业机构按原预算评审程序委托预算评审第三方机构评审后，报牵头组织单位审批。
(3)项目(课题)年度预算总额不变，课题间预算调剂，课题承担单位之间预算调剂以及增减项目(课题)参与单位的预算调剂，由项目(课题)牵头承担单位审核汇总后，报专业机构审批。
(4)项目(课题)预算总额不变，直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、会议/差旅/国际合作与交流费、其他费用等预算如需调剂，由项目(课题)负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由项目(课题)牵头承担单位审批。设备费、劳务费、专家咨询费、基本建设费预算一般不予调剂，如需调减可按上述程序调剂用于其他方面支出；如需调增，需由项目(课题)牵头承担单位报专业机构审批。
(5)项目(课题)的间接费用预算总额不得调增，经承担单位与项目(课题)负责人协商一致后，可以调减用于直接费用。
(二)国家重点研发计划
1.相关政策
国家重点研发计划(以下简称重点专项)由中央财政资金设立，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，重点资助事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究，事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大共性关键技术和产品研发，以及重大国际科技合作等，加强跨部门、跨行业、跨区域研发布局和协同创新，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领。
2016年，财政部、科技部发布《国家重点研发计划资金管理办法》(财科教[2016]113号)。《关于中央财政科技计划管理改革过渡期资金管理有关问题的通知》(财教〔2015〕154号)和《关于国家重点研发计划重点专项预算管理有关规定(试行)的通知》(财办教〔2016〕25号)同时废止。
2017年，科技部发布《国家重点研发计划重点专项项目预算编报指南》(国科发[2017]261号)，对预算编报进行细化。
2.重点专项的管理
重点专项纳入公开统一的国家科技管理平台，充分发挥国家科技计划(专项、基金等)管理部际联席会议、战略咨询与综合评审委员会、项目管理专业机构、评估监管与动态调整机制、国家科技管理信息系统的作用，与国家自然科学基金、国家科技重大专项、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项等加强统筹衔接。
(1)组织管理
国家重点研发计划按照重点专项、项目分层次管理。重点专项是国家重点研发计划组织实施的载体，项目是国家重点研发计划组织实施的基本单元。项目可根据需要下设一定数量的课题，课题是项目的组成部分。
国家科技计划(专项、基金等)管理部际联席会议(以下简称联席会议)负责审议国家重点研发计划的总体任务布局、重点专项设置、专业机构遴选择优等重大事项。
科技部是国家重点研发计划的牵头组织部门；项目管理专业机构(以下简称专业机构)根据国家重点研发计划相关管理规定和任务委托协议，开展具体项目管理工作，对实现任务目标负责；项目牵头单位负责项目的具体组织实施工作，强化法人责任。项目下设课题的，课题承担单位应强化法人责任，按照项目实施的总体要求完成课题任务目标；课题任务须接受项目牵头单位的指导、协调和监督，对项目牵头单位负责。
(2)立项管理
根据联席会议审议通过的总体任务布局，科技部会同相关部门和地方形成目标明确的重点专项。重点专项实行目标管理，执行期一般为五年，执行期间可根据需要优化调整。重点专项的年度项目申报指南，由科技部会同专项参与部门及专业机构编制。
项目牵头单位应按照项目申报指南的要求，通过信息系统提交简要的预申报书。专业机构受理项目预申报并进行形式审查后，组织开展首轮评审。对通过合规性审核的拟立项项目通过信息系统进行公示，并依据公示结果发布立项通知，与项目牵头单位签订项目任务书。项目下设课题的，项目牵头单位也应与课题承担单位签订课题任务书。
项目承担单位(包括项目牵头单位、课题承担单位和参与单位等)应根据项目(课题)任务书确定的目标任务和分工安排，履行各自的责任和义务。项目牵头单位和项目负责人应切实履行牵头责任，制定本项目一体化组织实施的工作方案，明确定期调度、节点控制、协同推进的具体方式，在项目实施中严格执行，全面掌握项目进展情况，并为各研究任务的顺利推进提供支持。
项目实施中须对以下事项作出必要调整的，应按程序通过信息系统报批：
①变更项目牵头单位、课题承担单位、项目(含课题)负责人、项目实施周期、项目主要研究目标和考核指标等重大调整事项，由项目牵头单位提出书面申请，专业机构研究形成意见，或由专业机构直接提出意见，报科技部审核后，由专业机构批复调整。
②变更课题参与单位、研发骨干人员、课题实施周期、课题主要研究目标和考核指标等重要调整事项，由项目牵头单位提出书面申请，专业机构研究审核批复，并报科技部备案。
③其他一般性调整事项，专业机构可委托项目牵头单位负责，并做好指导和管理工作。
项目实施中遇到特殊情况的，项目任务书签署方均可提出撤销或终止项目的建议。专业机构应对撤销或终止建议研究提出意见，报科技部审核后，批复执行。
(3)预算管理
国家重点研发计划实行多元化投入方式，资金来源包括中央财政资金、地方财政资金、单位自筹资金和从其他渠道获得的资金。重点专项项目预算由收入预算与支出预算构成，由课题预算汇总形成。专业机构根据财政部下达的重点专项预算和科技部对项目安排建议的审核意见，向项目牵头承担单位下达重点专项项目预算，并与项目牵头承担单位签订项目任务书(含预算)。
项目任务书(含预算)是项目和课题预算执行、财务验收和监督检查的依据。项目任务书(含预算)应以项目预算申报书为基础，明晰各方责权，明确课题承担单位和参与单位的资金额度，包括其他来源资金和其他配套条件等。
承担单位应当按照下达的预算执行。项目在研期间，年度剩余资金结转下一年度继续使用。预算确有必要调剂时，应当按照以下调剂范围和权限，履行相关程序：
①项目预算总额调剂，项目预算总额不变、课题间预算调剂，课题预算总额不变、课题参与单位之间预算调剂以及增减参与单位的，由项目牵头承担单位或课题承担单位逐级向专业机构提出申请，专业机构审核评估后，按有关规定批准。
②课题预算总额不变，课题直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调剂，课题负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由课题承担单位批准，报项目牵头承担单位备案。设备费、差旅/会议/国际合作交流费、劳务费、专家咨询费的预算一般不予调增，需调减用于课题其他直接支出的，可按上述程序办理调剂审批手续；如有特殊情况确需调增的，由项目(课题)负责人提出申请，经项目牵头承担单位同意后，报专业机构批准。
③课题间接费用预算总额不得调增，经课题承担单位与课题负责人协商一致后，可以调减用于直接费用。
附件3：《国家重点研发计划资金管理办法》重点内容摘录
(三)国家自然科学基金资助项目和国家社会科学基金项目
1.国家自然科学基金资助项目
国家自然科学基金资助项目，是指按照《国家自然科学基金条例》规定，用于资助科学技术人员开展基础研究和科学前沿探索，支持人才和团队建设的专项资金。国家自然科学基金委员会依法负责项目的立项和审批，并对项目资金进行具体管理和监督。依托单位是项目资金管理的责任主体，项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。
2015年4月，财政部、自然科学基金委发布《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教[2015]15号)，对2002年6月发布的(财教[2002]65号)文进行重新修订。
2.国家社会科学基金项目
国家社会科学基金项目，是用于资助哲学社会科学研究，促进哲学社会科学学科发展、人才培养和队伍建设的专项资金。全国哲学社会科学规划领导小组领导国家社科基金管理工作。项目责任单位是项目资金管理的责任主体，负责项目资金的日常管理和监督。项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。
2016年9月财政部、全国哲学社会科学规划领导小组发布了《国家社会科学基金项目经费管理办法》(财教[2007]30号)，对2007年4月发布的(财教[2016]304号)文进行重新修订。
三、财务验收关注事项
目前，民口科技重大专项的财务验收办法已经发布，重点研发计划项目的财务验收根据《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)的有关规定与技术验收合并进行。具体由项目管理专业机构严格依据任务书在项目实施期末进行一次性综合绩效评价，不再分别开展单独的财务验收和技术验收。根据《国家重点研发计划资金管理办法》的要求，科技部对财务审计和财务验收进行随机抽查。对财务审计，重点抽查审计依据充分性、结论可靠性、审计工作质量及对重大违规问题的披露情况。
以重大专项为例，财务验收采取现场验收、非现场验收或两者相结合等方式。财务验收的内容主要有：
(一)财务管理及相关制度建设情况
项目(课题)承担单位是否建立预算管理、资金管理、合同管理、政府采购、审批报销、资产管理和内部控制等制度；如项目(课题)涉及基本建设，则需制定基建管理制度；以及上述制度的内容是否合理等。
(二)资金到位和拨付情况
重大专项各渠道资金的到位情况，以及项目(课题)牵头承担单位是否按预算批复和合同任务书(含预算书，下同)对参与单位及时足额拨付资金等。
(三)会计核算和财务支出情况
项目(课题)承担单位的会计核算是否规范、准确、真实；项目(课题)的实际支出是否按照预算执行(包括调剂后的预算)；项目(课题)的实际支出是否符合有关规定的支出范围和支出标准；项目(课题)的支出与项目(课题)内容的相关性和合理性等。
承担单位应当将项目资金纳入单位财务统一管理，对中央财政资金和其他来源的资金分别单独核算，确保专款专用。
(四)预算执行情况
项目(课题)的预算执行情况和项目(课题)的预算调剂是否按照规定程序和权限进行，以及各类资金结余情况等。
(五)资产管理情况
资产配置是否符合新增资产配置预算、政府采购及合同管理制度的规定，资产使用及处置是否符合资产管理制度情况，设备类资产的使用效率及开放共享情况；以及无形资产管理的情况等。
四、其他事项
2018年7月，国务院下发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，要求优化科研项目和经费管理、完善有利于创新的评价激励制度，以及开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点。按照能放尽放的要求，赋予科研人员更大的人财物自主支配权，简化科研项目申报和过程管理、合并财务验收和技术验收、直接费用中除设备费外的其他科目费用调剂权全部下放给项目承担单位等。
针对通知的相关要求，现行的相关规定尚未修订。在此，提示会计师事务所和注册会计师关注政策的后续变化情况，及时更新相关审计流程和审计工作底稿。
相关附件：专家信箱专家观点（2018年第4期）附件.xls
