陕西省地方税务局关于进一步加强税源管理工作的意见
陕地税发[2007]17号 2007-2-14
各设区市、杨凌地方税务局，省地方税务局各直属机构：
为进一步加强税源管理，不断提高税收征管的质量和效率，按照科学化、精细化管理的要求，根据2004年全国税收征管工作会议和2006年全国强化税源管理工作会议精神，结合我省税源管理工作实际，现提出如下实施意见，请认真贯彻执行。
一、提高认识，明确要求，更新税源管理的理念
税源管理是税收管理的核心和基础。强化税源管理是践行“聚财为国，执法为民”税收工作宗旨，实施“依法治税，兴税强省”战略的必然要求;是实现科学化、精细化管理，提高税收征管质量的内在要求;是在现行税制结构下，保持税收收入持续、稳定、健康增长的首要选择;也是检验税务机关管理能力的试金石。多年来我省各级地税机关在强化税源户籍管理、推行税收管理员制度、推广有奖定额发票、加强个体工商户和集贸市场管理等方面做了不少工作，取得了显著的成绩，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在一些基层单位对税源管理的必要性和重要性认识不足，税源管理的一些制度措施没有得到很好落实，税源管理的手段和方式还比较落后。与新时期税源管理的高要求相比，现行的税源管理仍然停留在初级阶段，基础工作比较薄弱，漏征漏管户还不同程度地存在，疏于管理、淡化责任的问题还没有从根本上得到有效解决。对此，各级地税机关必须要有清醒的认识和积极的态度，把税源管理提到重要的议事日程上来，切实采取有效措施，提高税源管理质量。
我省地税系统强化税源管理的基本要求是：在依法治税的原则下，按照科学化、精细化管理的要求，以全省大集中的计算机网络为依托，以推行税收管理员制度为核心，夯实税源管理基础，构筑税收管理员平台，突出税源管理重点，改革税源管理方式，完善税源管理机制，提高税源管理质量，提升税收管理效率。
落实税源管理的要求，提高税源管理的质量，必须进一步更新税源管理的理念，以先进的理念推动税源管理体制机制和方法手段的创新。
(一)要强化科学管理的理念。实现税源的科学管理，就是要坚持实事求是的原则，一切从实际出发，深入研究并把握经济税源的生产经营规律，积极运用现代管理方法和信息技术手段，提高税源管理质量。
(二)要强化精细管理的理念。明确职责分工，优化业务流程，加强协调配合，认真扎实地落实税源管理的各项措施，使税源管理达到精确、细致、深入的要求。
(三)要强化大征管的理念。系统内每个领导、部门和同志，不论分工和职能，都必须紧紧围绕税收征管来开展工作，构建大征管工作格局，形成税源管理的合力。
(四)要强化管理与服务并重的理念。管理与服务是一个问题的两个方面，二者相辅相成，相互促进。要在强化税源管理中提升为纳税人服务的水平，在优化纳税服务中提高税源管理的质量。
二、加强户籍管理，夯实税源管理的基础
全面掌握纳税人的户籍信息，是做好税源管理的首要环节，也是做好税源管理工作的基础。各级税务机关必须采取有效措施加强纳税人户籍管理。
(一)要摸清税源底数。要充分利用经济普查资料、工商部门的企业基础信息、质量技术监督部门的组织机构代码信息，结合税务登记验、换证，全面核对税源底数，清理漏征漏管户。与此同时，要积极参与各级政府的公共信息平台建设，拓展与政府部门间的互联互通，构建纳税人户籍管理的信息网络，逐步实现各类企业及个体工商户、事业单位和社团组织登记信息共享，解决长期以来税务登记信息与各类法人及非法人登记信息不对称的问题。
(二)要加强税务登记管理。要在利用信息化手段掌控纳税人资料的同时，定期开展巡查，及时发现和掌握纳税人的变动情况，并做好开户、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，加强非正常户的认定和处理。
(三)要加强与国税部门的合作。坚持和完善国税、地税在户籍管理上的协调配合机制，实现户籍管理信息共享、齐抓共管，防止出现户籍管理盲点，使户籍管理措施得到落实。
(四)要加强税源信息的采集和利用工作。各级地税机关要抓住“秦税工程”上线和税务登记换证的机遇，认真做好税源基础信息的采集工作，进一步完善征管基础资料信息库，按照“一户式”管理的要求，逐户建立户籍管理档案。同时，要加强对房屋、土地、车船等财产登记信息的收集和管理，并依托“秦税工程”全省大集中的计算机网络，提高税源基础信息的利用效率。
三、落实税收管理员制度，加快工作平台建设
税收管理员是税源管理的载体。要按照革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平的要求，进一步完善和落实税收管理员制度，建立税收管理员工作平台，提高税源管理的效能。
(一)要科学配置税收管理员力量。各级税务机关特别是县区级税务机关要按照征管重心向税源管理转移的要求，大力充实管理员队伍，使管理力量与税源管理的任务相匹配。基层税务机关要综合考虑所管辖的税源数量、税源结构、税源地域分布、税源发展趋势、基层人员的数量和素质等因素，对管理员队伍进行优化组合，使税收管理员的素质与税源管理的难度相匹配。
(二)要明确税收管理员工作职责。要结合本地实际，抓紧制定税收管理员操作指南和作业标准，着力解决税收管理员“该干什么、该怎么干、该干到什么程度、不该干什么”的问题。准确把握税收管理员的职能定位，正确处理好税收管理员与办税服务厅、税务稽查以及纳税人三者之间的关系，明确各自的职责和义务，防止越俎代庖，税收管理员不直接征收税款、不负责处罚、不负责稽查案件、不包办纳税人涉税事项，也绝不允许把应由各级管理机关承担的工作向管理员转嫁，让税收管理员有时间、有精力专职从事税源管理工作。与此同时，要坚持和完善税收管理员工作底稿制度，解决管理员“何时何地做了什么、怎么做的、做到何种程度、做没做不该做的”等问题，建立起执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环和持续改进机制。
(三)要开发税收管理员工作平台。要依托计算机网络尽快开发税收管理员工作平台，缓解税源管理部门人手少与任务重之间的矛盾。要从管理员所承担的工作内容和实施有效管理的要求出发，税收管理员平台至少应当提供任务分配、综合查询、工作记录、分析评估以及数据补充和变更等操作功能，并能与包括“一户式”信息管理系统，电话、邮箱、网络申报系统等在内的各类相关管理系统实现平滑对接，做到不同平台之间功能互动、切换便捷和信息共享，便于税收管理员同纳税人实现互动交流。
(四)要加强税收管理员的监督管理。建立税收管理员的监督制约机制，明确廉政要求，坚持定期轮岗。有条件的地方，要积极试行能级管理，可根据税收管理员受教育的程度、个人素质和业务水平上的差异，把纳税评估、调查核实、巡查漏户、催报催缴、文书送达等难易程度不同的工作分门别类，以事定岗、以岗明责、按岗定级、择优上岗、因才施用，做到人尽其材，才尽其用。同时要加强绩效考核，建立健全激励机制,以充分调动税收管理员的工作积极性。
(五)要加强税收管理员的教育培训。根据岗位的专业特点和管理的难易程度，有针对性地加强税收管理员的业务技能培训，提高税收管理员的综合素质和业务能力，以加强对税源的管理。
四、坚持属地原则，实施分类管理
实施属地管理基础上的分类管理，是税务机关在人少事多的情况下，适应市场经济和企业变化要求，实施科学化、精细化管理的有效方法。各地要在全面准确掌握税源信息的基础上，根据纳税人生产经营规模、行业、经营特点、企业存续时间和纳税信用等级，实施科学合理的分类管理。
(一)要强化对重点税源企业、重点税源地区和重点税源行业的管理。一要加强对重点税源企业的管理。要注意加强对纳税人管理难度和税务机关管理能力的对应性研究，根据纳税人的经营地域、经营规模、经营行业、经营方式、内部控制制度以及信用等级等因素，准确区分纳税人的管理难度，确定相应的税务机关进行管理。各市局要按照省局要求，明确市、县两级直属分局的重点税源管理职能，尽快完成职能转换，合理确定其管理范围，优化人力资源配置，适应重点税源管理的需要。要全面掌握重点税源企业的生产经营情况、收入来源渠道、财务会计制度和核算方式、分税种纳税和欠税情况，正确预测其发展前景和变化趋势，提高重点税源的管理和服务水平。建立跨国公司、集团公司和国内跨省大企业、省内跨区经营的重点税源企业的管理机制，避免分税种、多头管理的问题，提高管理效能。二要加强对重点地区的税源管理。密切关注重点地区的税源变化和管理情况，在机构设置、人力调配、征管手段、管理措施等方面，加强对重点税源地区的管理和指导。要建立与我省“关中地区率先发展、陕北地区跨越发展、陕南地区实破发展”的区域发展战略相适应的税源管理机制。关中地区特别是西安市要不断改革税源管理制度，创新税源管理的方式方法，建立科学的税源管理体制机制，为全省税源管理工作创造经验;陕北地区要大力加强干部培训，不断提高税源管理能力，加强对大中型资源开发和能源化工企业的管理和服务，适应陕北经济跨越发展的需要;陕南地区要切实改善税收环境，管好现有税源，培植新增税源，推动陕南经济突破发展。三要加强对重点行业的管理。要以能源化工业、高新技术产业、装备制造业、建筑业、金融保险业、房地产业、服务业等行业为重点，分行业研究生产经营的规律和特点，制定加强行业性税源管理的办法和措施，提高税源管理的水平。
(二)要加强纳税信用体系建设，根据纳税信用等级实施分类管理。深入开展调查研究，制定全省《纳税信用体系建设的实施意见》，加强纳税信用等级管理，完善纳税信用等级评定的程序和办法。从2007年开始，配合政府及相关部门做好企业、个人诚信体系建设工作，逐步为所有纳税人建立纳税信用档案。各地要对不同信用等级的纳税人采取相应的管理与服务措施，对信用等级被评定为A级的纳税人，要按照国家税务总局《纳税信用等级评定管理试行办法》和《陕西省纳税信用等级评定管理实施暂行办法》的规定，在管理和服务上给予鼓励和优惠;对于被评定为C级、D级和经常出现涉税违法违规问题的纳税人要作为重点管理对象，严格管理。
(三)要加强大中城市个体工商户和大型集贸市场的税收征管。各地要认真贯彻落实国家税务总局《集贸市场税收分类管理办法》、《个体工商户税收定期定额征收管理办法》和《个体工商户建账管理暂行办法》，进一步规范和加强个体、集贸市场税收征收管理。一要加强对大中城市个体工商户和大型集贸市场内业户的登记管理，加大巡查力度，杜绝漏征漏管。二要规范“双定户”的评定税工作。严格按照规定的程序和要求核定应纳税额，增强评定税工作的透明度，实施“阳光定税”，有条件的地区可以试行电子定税和民主评议相结合的评定税办法。三要结合实际推行简易申报、简并征期、委托代征、纳税“一卡通”等简易便捷的申报征收方式，节约征收成本，降低个体工商户纳税人的纳税成本。
五、深化税收分析，强化纳税评估，建立税源管理的良性互动机制
(一)要深化税收分析。税收经济分析是税收经济观在税收管理实践上的具体体现，是税源管理的重要内容。一要加强税负分析，通过实际税负与法定税负的比较、不同地区宏观税负的比较、同行业税负的比较、税种税负的比较，以及企业税负与所属行业平均税负的比较，揭示地区、行业、企业以及税种税负之间的差异和动态变化，及时发现管理上的漏洞。二要加强税收弹性分析，不仅要从总量上分析经济增长与税收增长的弹性，而且要从分量上、从税种、税目、行业以及企业等税收弹性上分析税收与经济增长的协调性，深挖税收与经济不适应的根源，查找影响税源和税收变化的因素，从中发现纳税申报和征管的异常和漏洞。三要加强税源分析，充分利用现有数据，通过对企业生产经营活动成本、物耗、利润和税负率等指标的分析，评判企业财务核算和纳税申报质量。四要加强税收关联性分析，充分利用征管业务系统数据、税收会统核算数据、重点税源监控数据以及经济部门和企业财务数据等有相关关系的各类数据进行对比分析，及时发现税款申报征收中存在的问题。要通过税收分析，准确把握影响税收收入变化的经济、政策和征管等方面的因素，为我们加强税收管理、政府宏观决策、总局完善税收政策提出科学合理的意见和建议。
(二)要强化纳税评估。开展纳税评估是强化税源管理，提高税收征收率的有效途径，是实施科学化、精细化管理的重要工作，也是税源管理部门和税收管理员的一项重要职责。各级地税机关要认真落实纳税评估办法，结合实际，建立科学、实用的纳税评估模型和细化的纳税评估指标体系，综合运用不同税种的分析评估方法，有针对性地对企业尤其是重点企业开展纳税评估。要通过建立行业平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物耗能耗等指标体系，对比分析行业总体指标与纳税人个体指标之间的差异，具体分析企业相关税种纳税情况与其经营收入、实现增加值、实现利润等指标的对应关系，分析判断企业纳税申报的真实性。要充分利用政府其他部门提供的外部信息，强化税源的分析评估，并依据分析评估的结果实施税源特别是重点税源的税收监控，实现税收管理环节前移。现阶段的评估工作仍将以指标分析方法为主开展，今后的评估工作将逐步实现指标分析与模型分析的有机结合，以提高评估结果的准确性，进一步深化税源管理。
(三)要加强税源管理机构建设。适应税源管理的需要，建立省局税源管理处，专门负责税收数据的统计分析评价、纳税评估、重点税源监控、政策研究和与外部的交流工作，提高税源管理质量。对于基层税源管理机构，要以增强税源管理的针对性和实效性为目标，再作深入的调查研究和探索。各级地税机关要加强对税收统计分析评估人员的培养，建立一支专业的税源分析评估人员队伍，增强税源管理的科学性和实效性。
(四)要建立税源管理的良性互动机制。建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，是强化税源管理的核心战略。就是要在税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间建立起有效的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估疑案的有效落实，评估与稽查反馈结果改进评估分析和税收分析工作的机制，以及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，正确把握征管关键点，不断加以改进和提高。各级税务机关要将税源管理的分析、评估和实施三个不同环节统筹考虑，优化管理流程，建立党组领导下的，内部相关职能部门之间分工负责的信息共享、良性互动、有机统一的工作格局。
六、创新发票管理机制，加快推广税控装置
发票是财务收支的法定凭证，也是税款征收和税务稽查的重要依据。各级地税机关要针对“真票虚开”和“假票制售”两大顽症，在实行综合治理的同时，不断创新发票管理机制，提高发票管理水平，防止税收流失。要认真落实纳税人逐笔开具发票的制度，坚持开展“有奖发票”、“发票查询”(识别真伪)活动，鼓励消费者索取发票、举报假发票。要加快推广税控装置，逐步取消手工填开发票。协助政府抓紧完成税控收款机具的选型招标工作，按照国家税务总局和省政府确定的适用行业，在服务业、娱乐业、交通运输业中推行税控装置试点，通过“票表比对”达到“以票控税”。逐步建立“逐笔开具发票，奖励索取发票，方便查询辨伪，推行机器开票”的发票管理新机制，使得税务监督、消费者监督、电子监督三管齐下，养成“要发票，开真票”的社会氛围，打压“开假票，虚开票”的生存空间。
七、改进纳税服务，提高服务水平
各级地税机关要将纳税服务工作渗透到税源管理的各个环节，坚持在管理中服务，在服务中管理。要坚持依法、无偿、公平、公正的原则，以提高税法遵从度和方便纳税人及时足额纳税为目标，加强和改进服务工作。办税服务厅要建立纳税服务工作的岗责体系和业务流程，简化办事程序和手续，优化服务环境，提高办事效率，使办税服务厅真正成为地税机关为纳税人提供优质服务的窗口。税收管理员要深入到纳税户中去，及时为纳税人提供纳税咨询和纳税辅导，使纳税人及时了解与其生产经营有关的税收法律法规政策和办理涉税事项的程序，以及纳税人的权利、义务和相关法律责任。各级地税机关要逐步推广银行代收税款、简易申报、简并征期等申报缴税方式，方便纳税人，降低办税成本。积极开展对社会弱势群体的税收援助，为其办理涉税事项提供帮助。省局将积极探索组建纳税服务中心，专门从事12366纳税服务热线管理、内外网管理、网上报税等工作。市、县地税机关也要充分利用现有的办税服务厅资源，做好纳税服务工作，逐步将纳税服务中心建设成税务机关提供纳税服务的中枢。
八、建立新型考评体系，提高征管质量效率
加强征管质量考核是提高税源管理水平的重要抓手。要根据税收征管工作的发展形势，按照“执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”的四条根本标准，认真总结过去征管质量考核的经验与不足，建立健全基于信息化基础上的税收征管质量与效率考核的评价指标体系，利用数据信息集中到省级管理的优势，实现对征管工作质量与效率考核评价的程序化和自动化，以确保税源管理各项目标的实现。从考核的时间上，省局对市局每半年考核一次，市局对县区局按季考核，县局对所和所对管理员按月考核。从考核的后续管理上，省、市、县地税机关要在每次考核后，就考核情况进行通报，并建立征管质量提醒制度。
九、依托“秦税工程”征管业务系统，全面提高税源管理的信息化水平
以数据和应用省级集中为标志的“秦税工程”征管业务系统，为税源管理的科学化、精细化提供了信息平台。各级地税机关要以“秦税工程”征管业务系统上线为契机，全面规范税源的户籍管理、分类管理、发票管理、纳税评估、税收分析和监控工作流程，摒弃过去工作中一些不规范的习惯性、传统性和个性化的管理做法，按照“个体服从总体，落后服从先进”的原则，对现行征管业务流程、机构设置、岗责体系进行重组整合，建立信息化支持下的税源管理机制，实现我省税源管理的革命性变革。
十、加强减免税管理，加大清欠和防欠力度
(一)要严格减免税管理。严格按照税法规定的条件、程序、权限和国家税务总局《税收减免管理办法(试行)》的规定，认真做好减税、免税的审批和管理。禁止越权和违规审批减免税，坚持减免税审批谁审批、谁负责的原则，将减免税审批纳入岗位责任制考核，实行行政执法过错责任追究制度，确保减免税政策正确、有效执行。切实加强对减免税纳税人的后续监督管理，对已享受减免税的纳税人，要按规定纳入正常申报管理，进行减免税申报;对减免税到期的纳税人，要督促其依法申报缴纳税款。
(二)要加大清欠力度。深入分析欠税原因，找出症结所在，约谈纳税人主动清缴欠税。对已经形成的欠税要严格按照《欠税公告办法》的规定予以公告，限期缴纳，并依法按日计算加收滞纳金。对有能力清缴欠税而不清缴的，要严格按照《税收征收管理法》的有关规定采取税收强制执行措施，追缴欠税。
(三)要严格延期纳税的审批。符合法定条件批准延期缴纳税款的，延期届满要立即督促缴纳;不符合法定条件不予批准的，从缴纳税款期限届满之日起加收滞纳金，以防“缓税”变成欠税。
各级税务机关要进一步提高认识，加强领导，把加强税源管理摆在重要的议事日程，加强对税源管理的统筹与协调，充分发挥各部门在加强税源管理工作中的作用。要不断创新加强税源管理的机制和方法，解决税源管理所面临的困难和问题，既要坚持长期以来行之有效的传统做法，扎实工作，更要解放思想、锐意创新，针对加强税源管理工作中的重点和难点问题，创新工作思路、工作机制和工作方法，积极运用多种资源与手段，全面提高税源管理的质量。
以上意见，请结合实际，认真贯彻执行。
陕西省地方税务局
2007年2月14日
