国家税务总局甘肃省税务局关于发布《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》的公告
国家税务总局甘肃省税务局公告2018年第5号 2018-06-15
为全面贯彻《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等有关法律法规及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》精神，按照国家税务总局《税务行政处罚裁量权行使规则》，国家税务总局甘肃省税务局制定了《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》，现予以发布，自2018年6月15日起施行，有效期二年。
特此公告。
附件：甘肃省税务行政处罚裁量基准
国家税务总局甘肃省税务局
2018年6月15日
甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法
第一条为了进一步规范全省各级税务机关行政处罚行为，维护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下统称“税务行政相对人”）的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则、《税务登记管理办法》、《纳税担保试行办法》、《税务行政处罚裁量权行使规则》等法律、法规、规章和规范性文件规定，结合全省税务机关税收执法实际，制定本办法。
第二条全省各级税务机关依法对税务行政相对人作出的税务行政处罚，行使的税务行政处罚裁量权，适用本办法。
第三条本办法所称税务行政处罚裁量权，是指税务机关根据法律、法规和规章的规定，综合考虑税收违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，选择处罚种类和幅度并作出处罚决定的权力。
第四条行使税务行政处罚裁量权，应当遵循合理合法、公平公正公开、程序正当、信赖保护、处罚与教育相结合的原则，做到法律效果与社会效果相统一。
第五条税务行政处罚裁量基准，是税务机关为规范行使行政处罚裁量权而制定的细化量化标准，包括违法行为，处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。
第六条对当事人的同一个税收违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。
当事人同一个税收违法行为违反不同行政处罚规定且均应处以罚款的，应当选择适用处罚较重的条款。
第七条法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，当事人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。
第八条当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：
（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（二）不满十四周岁的人有违法行为的；
（三）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（四）其他法律规定不予行政处罚的。
第九条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合税务机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。
第十条违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。
第十一条税务机关应当责令当事人改正或者限期改正违法行为的，除法律、法规、规章另有规定外，责令限期改正的期限一般不超过三十日。
第十二条各级税务机关在行使税务行政处罚裁量权时，对事实、性质、情节等因素基本相同的税收违法行为，应给予基本相同的处理。
第十三条行使税务行政处罚裁量权应当依法履行告知义务。在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟处理结果，并告知当事人依法享有的权利。
第十四条税务机关行使税务行政处罚裁量权涉及法定回避情形的，应当依法告知当事人享有申请回避的权利。税务人员存在法定回避情形的，应当自行回避或者由税务机关决定回避。
第十五条当事人有权进行陈述和申辩。税务机关应当充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由或者证据进行复核，陈述申辩事由成立的，税务机关应当采纳；不采纳的，应予说明理由。
税务机关不得因当事人的申辩而加重处罚。
第十六条税务机关对公民作出2000元以上罚款或者对法人或者其他组织作出1万元以上罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。
第十七条对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚案件，应当经过主管税务机关或作出税务行政处罚决定的税务机关集体审议决定。
第十八条税务机关按照一般程序实施行政处罚，应当在执法文书中对事实认定、法律适用、基准适用等说明理由。
第十九条税务机关在实施行政处罚时，应当以法律、法规、规章为依据，并在裁量基准范围内作出相应的行政处罚决定，不得单独引用税务行政处罚裁量基准作为依据。
第二十条省税务机关应当积极探索建立案例指导制度，通过案例指导规范税务行政处罚裁量权。
第二十一条全省各级税务机关依法行政工作领导小组应当加强对本级及下级税务机关规范税务行政处罚裁量权工作的组织领导。
全省各级税务机关负责政策法规工作的部门具体承担本机关规范税务行政处罚裁量权工作的综合协调和相关法律服务工作。
第二十二条全省各级税务机关应当积极运用信息化手段加强税务行政处罚裁量权的管理，实现流程控制，规范裁量行为。
第二十三条全省各级税务机关应当通过案卷评查、执法督察等方式加强对行使税务行政处罚裁量权的监督，对发现的问题及时予以纠正。滥用税务行政处罚裁量权的，依照有关规定追究相关人员的责任。
第二十四条法律、法规、规章作出新的规定后，本办法与其不一致的，依照其规定执行。
第二十五条《裁量基准》中所称“以上”、“以下”均含本数，在临界点时按照有利于税务行政相对人的原则执行。
第二十六条本办法由国家税务总局甘肃省税务局负责解释。
第二十七条各市（州、区）、县（市、区）税务机关不得另行制定税务行政处罚裁量权实施办法和裁量基准。
第二十八条本办法自2018年6月15起施行，有效期为二年。
附件：甘肃省税务行政处罚裁量基准.xls
关于《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》的政策解读
一、修订《实施办法》及裁量基准的目的和意义
《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》及其附件《甘肃省税务行政处罚裁量基准》自2016年6月1日起施行以来，随着“放管服”改革、商事登记制度改革等不断深化，部分条款调整的违法行为已不存在或极少发生，如税务登记、变更等已由税务部门变为市场监管部门办理，同时也存在部分处罚基准偏高、处罚力度偏大等造成纳税人负担重的问题，不符合“放管服”改革的新形势要求。通过修订，适应“放管服”改革的要求，降低裁量基准下限，降低企业负担，进一步激发市场主体活力。在实地调研、总结经验、征求基层税务机关、相关业务部门及专家学者意见的基础上，并参考北京市、上海市等地的税务行政处罚裁量基准，国家税务总局甘肃省税务局制定了新的《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》（以下简称《实施办法》）及其附件《甘肃省税务行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》）。
二、《实施办法》和《裁量基准》修订的主要内容
1、进一步增强《实施办法》的系统性协调性规范性；
2、坚持与“放管服”改革相结合，下调《裁量基准》处罚标准，减轻纳税人负担；同时，对“放管服”改革中由于政策的调整处罚条款失去调整对象，予以说明或删除；
3、坚持实用性原则。事先充分征求了基层意见，基层提出了60多条修改意见，都是对经常使用的条款提出的，也有遇到新问题的，如对税控盘丢失或锁死行为的处罚等，这次修订的条款都是经常使用的，基本不用或很少用的不修订。
4、解决优惠政策备案制管理后出现的新问题。国家税务总局在《关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》中明确提出：实施备案管理的事项，纳税人等行政相对人应按规定向税务机关报送备案资料，税务机关应当将其作为加强后续管理的资料，但不得以纳税人等行政相对人没有按规定备案为由，剥夺或限制其依法享有的权利、获得的利益、取得的资格或者可以从事的活动。纳税人等行政相对人未按规定履行备案手续的，税务机关应当依法进行处理。《企业所得税优惠政策事项办理办法》第十四条规定：企业未能按照税务机关要求提供留存备查资料，或纳税人实际经营情况不符合减免税规定条件的，或者采取欺骗手段获取减免税的，税务机关依照税收征管法有关规定予以处理。这类问题经与所得税管理部门共同研究予以了明确。
三、《实施办法》的修订内容
根据国家税务总局发布的《税务行政处罚裁量权行使规则》，对实施办法的修订内容包括以下6个方面：
1、行使税务行政处罚裁量权的原则增加“程序正当、信赖保护”。实施行政处罚，首先要求程序合法，程序公正才能保障实体公正。信赖保护是行政法的重要原则，行政相对人基于对行政机关行政行为的信赖而作出的行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关对自己作出的决定负责，不得擅自改变已生效的行政行为，对由此给相对人造成的损失应当给予补偿。
2、对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚案件，明确了“应当经过主管税务机关或作出税务行政处罚决定的税务机关集体审议决定”。对疑难案件或处罚较重的案件，在本执法机关的权限内要求行政机关负责人通过一定的会议集体审理作出决定。
3、增加了税务机关依法履行告知的义务，增加当事人享有申请回避、要求举行听证的权利。原办法强调听取当事人的陈述、申辩意见，修订时进行了完善，增加了“履行告知义务”的条款和“纳税人享有申请回避的权利”的条款。
4、明确了依法行政工作领导小组对规范税务行政处罚裁量权工作的组织领导。各级税务部门依法行政工作领导小组要研究税务行政处罚方面存在的重要问题，加强党委（党组）对税收业务工作的领导。
5、明确了当事人同一个税收违法行为违反不同行政处罚规定且均应处以罚款的，应当选择适用处罚较重的条款。同时，对税务行政处罚裁量基准重新进行了定义解释。
6、结合商事制度改革后删除了原办法关于税务登记违法情形等规定。
四、《裁量基准》的修订内容
1、根据商事制度改革的要求，“三证合一”、“一照一码”、“五证合一”、“两证整合”后税务登记事项基本由市场监管部门负责,由税务机关直接办理税务登记、变更的情形基本消失或属极端个例，因此取消了设立登记、变更、注销处罚规定的裁量标准。但变更、注销税务登记属于日后常办业务，税务机关办理涉税事项清算程序后，由纳税人到市场监管部门办理相关手续。对极少数未纳入商事登记制度改革办理税务登记的纳税人，裁量基准的删除并不意味着取消违法行为的处罚，对偶尔发生的纳税人未按照规定的期限办理税务登记等违法行为，由主管税务机关在税收征收管理法、《税务登记管理办法》等规定的幅度内，自行决定处罚金额。《裁量基准》修订中被删除的其他处罚事项，原理和处理原则同上。
《裁量基准》涉及被删除的一项特殊事项是《注册税务师管理办法》的处罚基准，《注册税务师管理办法》在“放管服”、商事制度改革中，国家税务总局42号令已废止了《注册税务师管理办法》，此次修订删除了有关《注册税务师管理办法》中规定的处罚条款的裁量基准。
2、纳税人使用税控装置。因目前税控盘为小规模纳税人和一般纳税人开票时使用，其开票信息已实时上传税务机关，不存在纳税人故意丢失或损坏税控盘达到偷税或逃税或隐瞒开票信息的主观意图，且税控盘丢失后，需由纳税人自行购买，故对因税控装置丢失或锁死的情形，及时向税务机关领购或解锁的，经税务机关责令限期改正、在限期内改正的，不予处罚。这一条款的修订，有利于对税控装置丢失或锁死的情形是否处罚统一口径，解决随意处罚等问题。
3.对纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的违法行为，一方面，无论是从减轻纳税人负担方面还是降低主管税务机关执法难度方面，原“1日罚款40元”的规定与当前“放管服”总体要求不相符，因此，将按日罚款标准由40元降为了5元、10元；另一方面，对非首次在责令限改期内整改的和对虽经责令限期改正在限改期内未改正，以及限改期后在12个月内改正等不同情形，为了达到促进纳税遵从的目的，通过设定12个月的改正期限，体现早改少罚的原则，超过12个月以上改正的则处以相对较重的处罚，体现迟改多罚的原则。同时，综合考虑了纳税人及主管税务机关反映较强烈的非正常户解非成本较高，不利于引导纳税人尽快解非以及执行难等问题，将超过规定办理和报送期限12个月以上的，按日罚款标准由60元降为20元。
此外，享受优惠政策实行备案制管理以后，纳税人对提供资料的真实性、合法性负责，纳税人未按照税务机关要求提供留存备查资料或享受税收优惠的条件发生变化，未向税务机关报告的，税务机关责令限期改正，在限期内改正的，不予处罚。超过规定期限改正的，予以处罚（有12个月内改正和12个月以后改正两款规定）。这项规定，有利于解决优惠政策实行备案制或留存备查管理以后出现的新问题。
4.针对纳税人不进行纳税申报的违法行为，修订细化了“较重情形”中的两款处罚基准。
5.针对纳税人提供虚假资料，不如实反映情况的处罚，享受优惠政策实行备案制或资料留存备查管理以后，纳税人对提供资料的真实性、合法性负责。根据税收征管法实施细则第96条的规定，对纳税人提供虚假资料的情形应依照税收征管法第七十条规定处罚。为此，对此种行为，按第七十条的规定进行了细化，分为三种情形，目的是分类处理解决纳税人提供虚假资料的情形，达到不能做、不敢做、不想做的目的。这样规定，既有效与国家税务总局《关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》和《企业所得税优惠政策事项办理办法》相关要求和规定相衔接，又较好解决了优惠政策实行备案制或资料留存备查管理以后基层税务部门对违法行为依法处理面临的情形多样化问题。
6、针对应当开具而未开具发票的违法行为，结合《国家税务总局关于推进“三证合一”进一步完善税源管理有关问题的通知》（税总函〔2015〕645号）、《国家税务总局关于纳税人首次办理涉税事项有关问题的批复》（税总函〔2015〕419号）的规定，新增了对纳入税务登记未领购不具有出口退税、抵扣税款功能普通发票的纳税人违法程度轻微的不予处罚的裁量基准，以与原领用发票后应当开具而未开具的限定条件相区别。通过设定此基准，一方面体现首违不罚的法治精神和要求，另一方面，考虑到现实中确实存在一定数量的纳税人虽办理了税务登记，但由于暂时没有用票需求，未申请领用发票，对经查处应开具发票未开具发票的，从领用到开具存在一个过程，应给予其一定的改正机会。同时，设定了“纳入税务登记管理”“未领购发票”“不具有出口退税、抵扣税款功能”等限定条件，以便于和其他纳税人、其他票种相区别。
7、针对未按照规定的时限、顺序、栏目开具发票的，按未按照规定的时限、顺序、栏目开具发票的份数每份200元处罚，累计最高罚款不超过1万元；有违法所得的予以没收。考虑到随着增值税发票管理新系统和手机开票系统的推行，发票开具基本实现机打化、税控化，该项问题发生率明显下降，同时，为进一步减轻纳税人负担，将原规定每份500元罚款下调为200元。
8、对未加盖发票专用章的，考虑到随着电子发票、网络化开票以及电子签章的深入推行，纳税人由于未加盖发票专用章造成的危害后果正在逐步降低，因此，将原每份50元的罚款标准下调为20元。
9、针对使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的，实践中，由于开票系统锁死纳税人未按期抄报税导致被处罚的概率较大，如果处罚标准过高，一方面纳税人负担明显较重，另一方面会导致大量的一般行政处罚，由于一般行政处罚较之简易处罚程序多，操作复杂，用时长，占用了主管税务机关大量人力和时间，在一定程度上影响了其他各项工作的正常开展，基层对此反映较强烈，因此，通过延长改正期限（由原10日以上30日以下改为30日以下）、降低处罚标准（由原1000元以上2000元以下改为500元以下），为纳税人和主管税务机关双降负。
10、拆本使用发票和扩大发票使用范围。鉴于目前除定额发票外，再无其他的定本发票，不存在拆本使用发票的现象，因此对违反发票管理类中拆本使用发票的处罚基准予以删除。同时，营改增后规定纳税人超过经营范围的可自行开具发票，也可到税务机关代开，对违反发票管理类中扩大发票使用范围的处罚基准也予以删除。
11、未按规定缴销发票。通过延长改正期限、降低处罚标准、为纳税人和主管税务机关双降负。
12、未按规定存放和保管发票。鉴于小规模纳税人和个体工商户一次领用发票数量一般较少，且根据目前发票管理有关规定，丢失的空白发票其他纳税人也无法使用，一般不会造成危害后果，因此，对将未按规定存放和保管发票的处罚金额下调。
13、跨区域携带、邮寄、运输空白发票。目前，发票开具均使用税控装置进行，税控装置具有校验功能，纳税人也可以使用便携式计算机通过税控装置开具发票，且也只能通过自己的税控装置开具自己领用的发票，因此对“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的”处罚基准予以删除。只保留对丢失或擅自损毁发票的处罚，并下调了对丢失不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票的处罚金额。
另外，鉴于定额发票是目前唯一的定本式票，虽票面金额较小，但一旦丢失则份数较多，又会造成被别的纳税人所利用，如将定额发票与其他发票纳入同一处罚标准，明显存在处罚过轻的问题，因此新增了丢失或擅自损毁定额发票的裁量基准。
14、考虑到虚开发票是税收管理的一大难题，此类违法行为的目的是为了逃避缴纳税款。为了发挥制度的威慑力，处罚继续保持从严从重，目的在于对此类行为的处罚保持高压态势，达到纳税人无利可图，较好地整治此类问题的目的。同时，针对目前虚开发票金额不断增大的现实问题，为适当降低主管税务机关对此类问题的处罚执行难度，修订了大金额虚开发票的裁量基准。
五、关于实施日期
国税地税机构改革后，新机构挂牌之日起执行。
