海南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见
琼府[2021]52号 2021-12-27
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
为进一步健全制度、补齐短板、规范管理、提高财政资金使用绩效，更好支持海南自贸港建设，根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)，现提出如下意见。
一、总体目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，厘清财政预算职能，树立“大财政”理念，坚持问题导向，完善管理措施，堵塞管理漏洞，加强财源建设和资源统筹，规范预算编制，加强跨年度预算平衡，牢固树立过“紧日子”思想，推进基本公共服务均等化，坚持底线思维，防范财政运行风险，提高资金使用效益，建立与海南自贸港相适应的现代财政管理制度，更好服务海南自贸港建设发展大局。
二、主要措施
(一)加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力。
1. 规范政府收入预算管理。实事求是编制收入预算，不得以支定收。严禁将市县财政收入规模、增幅纳入考核评比。依照法律法规及时足额征收应征的预算收入，如实反映财政收入情况，提高收入质量，严禁虚收空转。市县土地出让收入等非税收入应按照分成比例分级足额入库，不得滞留挪用，未按规定上缴的市县，将予以通报并采取适当方式扣回。除另有规定外，严禁将一般公共预算非税收入与征收单位支出挂钩。
2. 加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入、特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。推进政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调。土地出让收入等政府性基金预算结转结余资金规模超过该项基金当年收入30%的部分用于补充预算稳定调节基金，可在此基础上结合实际加大统筹力度。修订《海南省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》，进一步明确上交国有资本收益的企业范围，合理确定国有资本收益上交比例。
3. 强化部门收入统筹管理。各部门要依法依规将取得的收入纳入部门预算，未纳入预算的收入不得安排支出。加大各类收入统筹力度，探索建立行政单位、行政类和公益一类事业单位非财政拨款资金统筹使用机制，部门在安排支出预算时应优先使用事业收入等非财政拨款收入。
4. 健全盘活存量资金机制。从2022年起，开展“存量资金清零行动”，除财政科研项目资金、基建资金、债券资金和上级财政资金等有明确规定的资金外，预算年度终了，尚未执行完毕的本级项目资金，一律由同级财政收回。上级政府部门或下级政府部门直接拨付到本级预算部门实有账户的补助资金，连续两年未用完的作为结余资金管理，按规定交回同级财政统筹使用。对于省级补助项目资金结转结余规模较大的市县，由省财政按照结转结余资金规模的一定比例予以扣回。
5. 盘活存量资产。严格各类资产登记和核算，所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记。健全市政、交通等公共基础设施资产入账制度，推进在建工程转固定资产，加强资产管理与财务管理、实物管理与价值管理的衔接。新增资产配置要与存量资产闲置情况挂钩。探索建立资产共享共用和调剂机制，推进具备条件的大型仪器等科研设备对外开放。探索分类实施、分步推进行政事业性国有资产动态监管，逐步实现资产全生命周期管理。各级资产管理部门要全面梳理管辖范围内的国有资产闲置情况，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产。
(二)规范预算支出管理，推进财政支出标准化。
6. 集中财力保障省委、省政府决策部署。各级预算安排要突出重点，将落实省委、省政府重大决策部署作为首要任务，统筹资金予以优先保障。各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议;各部门预算草案应当报本部门党组(党委)审议。
7. 合理安排支出预算规模和结构。推进零基预算管理，打破预算支出固化僵化格局，各部门不得以上年支出规模要求安排年度预算。重点支出预算不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。坚持“三保”(保基本民生、保工资、保运转)支出在财政支出中的优先顺序，坚决兜住“三保”底线。落实国家出台的民生政策，稳步提高基本公共服务标准和水平，促进基本公共服务均等化，坚持尽力而为、量力而行，未经省政府同意不得随意提标扩围。
8. 坚持政府过紧日子。各市县、各部门要严控一般性支出，强化因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费管理。严格审核公务用车更新，不得放宽租用条件变相增加保留车辆。严禁超标准配置通用办公设备、家具等资产，没有标准的，要从严控制。严格控制政府性楼堂馆所建设，确需新建办公用房的，按规定程序报批。
9. 健全资金投入方式。推进投融资改革，贯通财政、金融、国资，鼓励运用资本金、政府与社会资本合作、公募基础设施REITs、政府投资基金等方式，发挥财政资金杠杆作用。研究制定经济高质量发展财政扶持措施，产业扶持不得违规与企业缴纳税收或非税收入直接挂钩。
10. 完善收回资金项目保障机制。资金被盘活收回或主动上缴国库的项目，需继续实施且达到支付条件的，在其收回额度内，通过年度预算、盘活存量资金等方式保障其后续支出需求。完善存量资金使用程序，同级政府已批准的项目、冲抵预拨项目以及上缴、收回资金项目后续支出，由财政部门审核办理;其他项目经同级政府批准后，由财政部门办理。
11. 完善财政资金直达机制。建立直达资金管理机制，明确分配审核流程和时限要求。直达资金库款实施单独测算、单独调拨、单独列示，合理保障直达资金项目用款需求。依托直达资金监控系统，实施从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管。财政部门将直达资金分配及时性和支出进度纳入预算绩效考核。
12. 坚决防止年底突击花钱。各市县、各部门要按照项目实施进度和合同约定拨付资金，不得以巧立支出项目、以拨代支或虚列支出、提前付款延后消费等方式，在年底突击花钱。除另有规定外，原则上10月份以后不再追加项目支出预算，确需追加的，应报同级政府审批。
13. 推进支出标准体系建设。根据国家基础标准，结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，因地制宜制定基本公共服务保障地方标准。参照国家“三保”范围和标准，财政部门会同教育、旅游文化广电体育、民政、人力资源社会保障、卫生健康等部门建立“三保”清单和标准。建立支出标准分类管理和动态管理机制，逐步扩大支出标准建设范围，强化支出标准运用。
(三)严格预算编制管理，增强财政预算完整性。
14. 改进政府预算编制。2022年起各市县按照上级转移支付提前下达数如实编制预算，其中，财力性转移支付统筹安排支出;具有专门用途的共同事权转移支付和专项转移支付在规定范围内安排支出。市县政府要严格按照省级下达的新增地方政府债务限额编制收支预算。经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的市县可以不编制本级国有资本经营预算。
15. 完善转移支付预算管理。财政部门会同主管部门完善转移支付资金管理方式，强化资金统筹分配。按因素法分配的，鼓励建立“大专项+任务清单”机制，资金使用权限逐步下放市县;按项目法分配的，原则上应于每年9月底前提前组织下年度项目申报。除据实结算等特殊项目外，转移支付预算原则上应细化到市县和项目，并按规定比例提前下达市县，未达到规定的相应减少项目预算规模。清理整合转移支付项目，严格控制新增设立专项资金，新设专项要按程序报省政府批准，并做到一个专项一个管理办法。
16. 加强部门预算管理。落实部门(单位)预算管理主体责任，部门(单位)要对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责。将项目作为预算管理的基本单元，研究制定全省统一的项目支出管理办法，完善项目分类，实施项目全生命周期管理。研究建立全省统一的财政项目库管理制度，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。预算支出全部以项目形式纳入项目库，未纳入财政项目库的项目一律不得安排预算。做实项目储备，纳入财政项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施。建立项目储备通报机制，2022年起省财政厅按季度将项目储备情况报告省委、省政府，并通报市县党委、政府和省级部门主要负责人，项目储备情况分别纳入市县高质量发展考核内容和省级部门绩效考核范围。推进部门预算管理改革，加强部门工作周期与预算编制周期协同，提高预算决策层级，减少部门二次分配，除发改部门管理的基建资金外，其他部门原则上不再保留部门预留资金，部门支出预算全部细化到具体实施项目;严格预算级次管理，不得将补助下级政府支出列入部门预算。除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。
17. 加强跨年度预算平衡。地方政府债务还本付息、中长期支出事项和跨年度项目按规定纳入中期财政规划。强化预算稳定调节基金的跨年度预算平衡调节作用。探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度，对于市场化收入偿还债务的项目，结合其收入、偿债规模及年限等，扣除当年还本付息需求后，按照项目收入的一定比例安排偿债备付金，充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用。
(四)强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。
18. 强化预算对执行的控制。坚持无预算不支出，不得办理超预算的资金拨付，不得擅自改变支出用途。规范预算追加、预算调剂。严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出。规范按权责发生制列支事项，2021年起市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。
19. 规范政府采购管理。无预算不得采购，预算分年度安排但不宜按年度拆分的采购项目，可按项目整体采购。采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，可按不超过三年履行期限开展采购，分年度安排预算和支付采购合同款。年度预算批复前急需实施的项目，在有预算保障前提下，可提前开展采购。强化采购人主体责任，探索建立政府采购预算编制、执行和采购结果跟踪问效机制。
20. 优化国库集中支付管理。严格资金支付管理，不得违规从国库向实有资金账户拨付资金，严禁以拨代支。全面规范账户开立，严禁未经财政部门审批擅自开户。加强对单位账户和实有资金的监控，动态跟踪账户资金流向、余额情况。优化代管项目资金管理，根据工程进度及合同约定，向设计、施工、监理等相关单位拨付资金。根据预算收入进度和支出资金需要等，合理安排地方政府债券的发行规模和节奏。
21. 实施全面绩效管理。强化部门的预算绩效主体责任意识，建立全过程预算绩效管理链条，探索运用成本效益分析等方法对拟新出台重大政策和项目开展事前绩效评估。完善绩效评价、预算执行、存量资金、项目预算调剂、违反财经纪律、争取中央补助资金等与预算编制挂钩机制。
(五)加强风险防控，增强财政可持续性。
22. 健全地方政府依法适度举债机制。在财政部下达的政府债务限额内，结合市县债务风险程度、偿债能力、债券支出进度和项目成熟度等因素，合理确定市县债务转贷额度。强化专项债券作为项目资本金的作用，撬动社会资本。定期评估并通报各市县政府债务风险情况，加强风险评估预警结果应用。
23. 防范化解隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，妥善处置和化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对有关问题线索，经核实后，各级财政部门要按照规定提出问责建议。
24. 防范化解财政运行风险。加强社会保险基金预算管理，促进基金平稳运行，防范待遇支付风险。探索建立重大政策或重大政府投资项目财政承受能力评估机制。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。2018年底前形成的暂付性款项原则上应在2023年底前消化完毕，2019年以后新增暂付性款项累计余额不得超过同级财政一般公共预算和政府性基金预算本级支出之和的5%。
25. 加强内部控制管理。各市县、各部门要健全内控制度，明确职责分工，形成相互制约监督的工作机制。严格落实内控制度，强化内部审计作用，提高内控制度运行有效性，及时发现问题，堵住管理漏洞。
(六)增强财政透明度，提高预算管理信息化水平。
26. 加强预决算公开和监督。自2021年起，推进各部门所属预算单位按规定进行预决算公开。除涉密信息或另有规定外，各市县、各部门出台专项资金等财政政策后，应及时在门户网站公开。探索推进绩效信息公开，逐步将专项资金绩效目标、绩效评价结果向社会公开，发挥多种监督的协同效应。
27. 实现信息互联共享。进一步加强预算管理一体化建设，与中央系统对接，逐步完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控功能，动态反映资金分配、使用情况。分步实现财政系统与组织、人社、编制、公务用车管理等相关部门系统互通，2021年底前联通财政与发改系统。建设债券项目监管平台，实现项目审批、建设进展、资金支出等项目信息共享。
三、组织保障
(一)加强组织领导。各市县、各部门要高度重视，充分认识进一步深化预算管理制度改革的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，加强培训学习和宣传引导，扎实推进各项预算管理改革。
(二)强化分工协作。各市县、各部门要切实落实本市县、本部门预算管理改革主体责任，高质量完成改革任务。财政部门要加强预算管理制度建设，完善系统功能，强化培训，推动改革向纵深发展。审计部门要加强预算资金安排、执行等情况监督。
(三)抓好督促落实。省财政厅牵头对本实施意见的实施情况进行跟踪监测，适时组织开展预算管理制度改革情况评估，重大问题及时向省委、省政府报告。
海南省人民政府
2021年12月27日
